Coto Centro Integral de Comercialización S.A. vs. Provincia de Santa Fe s. Amparo – Corte Suprema de Justicia de la Nación – 26/04/2016

Suprema Corte
– I –
Coto Centro Integral de Comercialización S.A. deduce acción de amparo, en los términos de los arts. 43 de la Constitución Nacional y 321, inc. 2°, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, contra la Provincia de Santa Fe, a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 13441, que regula el descanso semanal, los feriados, el cierre de establecimientos y el horario de atención al público de los supermercados, entre otros comercios.
Señala que en la ciudad de Santa Fe funcionan 3 de sus locales, los que han sido alcanzados por dicha disposición, que lesiona, altera, restringe y amenaza, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, sus derechos de propiedad, trabajar y ejercer industria licita, amparados por los arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional, al regular temas laborales y económicos ya delegados al Gobierno Nacional, por lo cual conculca también los arts. 31 y 75, incs. 12 y 18, de la Ley Fundamental y las Leyes nacionales 20744 de Contrato de Trabajo, 18204 de Descanso Semanal, reformada por la Ley 21297, 18425 sobre regulación económica y el Decreto 2284/91, que fue ratificado por la Ley 24307, a la que adhirió la provincia mediante la Ley local 10787.
Solicita la concesión, con carácter previo, de una medida cautelar, en los términos del art. 230 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, para que la provincia se abstenga de iniciar o proseguir cualquier acción contra la actora, ya sea de carácter judicial o administrativo, hasta que V.E. resuelva la cuestión de fondo en este proceso.
A fs. 23 se corre vista, por la competencia, a este Ministerio Público.
– II –
En principio, corresponde poner de resalto que el Tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de amparo, de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria prevista en los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional (reglamentados por el art. 24, inc. 1°, del Decreto ley 1285/58) porque, de otro modo, en tales controversias, quedarían sin protección los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el art. 43 de la Constitución Nacional y por la Ley 16986 (Fallos: 312:640; 313:127 y 1062; 322:1514; 323:2107; 324:3846; 329:2105, entre otros).
La cuestión radica en determinar si en autos se presentan los requisitos que habilitan la instancia originaria de la Corte.
Uno de los supuestos que suscita tal instancia si es parte una provincia se da cuando la causa reviste un manifiesto contenido federal, es decir, cuando la demanda deducida se funda directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional, en leyes del Congreso o en tratados con las naciones extranjeras, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa (Fallos: 322:1470; 323:2380 y 3279; 328:3480).
Este caso, en el que procede la justicia federal en razón de la materia (conf. art. 116 de la Ley Fundamental), lleva el propósito de afirmar las atribuciones del gobierno federal en las causas relacionadas con la Constitución, los tratados y las leyes nacionales, así como las concernientes a almirantazgo y jurisdicción marítima (doctrina de Fallos: 310:136; 311:489 y 919; 323:872; 329:4829 entre otros).
A mi modo de ver, esta hipótesis es la que se presenta en el sub lite, toda vez que según se desprende de los términos de la demanda -a cuya exposición de los hechos se debe atender de modo principal para determinar la competencia, según lo dispuesto en los arts. 4° y 5° del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y la doctrina de Fallos: 306:1056; 308:1239 y 2230-, la actora pretende impugnar la Ley local 13441, que regula el descanso semanal, los feriados, el cierre de establecimientos y el horario de atención al público de los supermercados, en cuanto -a su entender- incursiona en temas constitutivos del contrato de trabajo legislados por las Leyes nacionales 20744, 18204 y 21297, así como también sobre beneficios contemplados en el régimen de promoción comercial nacional de la Ley 18425 y el Decreto 2284/91, que fue ratificado por la Ley 24307, a la que adhirió la provincia mediante la Ley local 10787.
En tales condiciones y toda vez que el asunto en examen exige dilucidar si el accionar proveniente de la autoridad local interfiere el ámbito que le es propio a la Nación en materia de contrato de trabajo y de promoción comercial (art. 75, inc. 12 y 18 de la Constitución Nacional), considero que la causa se encuentra entre las especialmente regidas por la Constitución Nacional, a las que alude el art. 2°, inc. 1°, de la Ley 48, en tanto versa sobre la preservación de las órbitas de competencia entre los poderes del Gobierno Federal y los de una provincia, lo que hace competente a la justicia nacional para entender en ella (Fallos: 156:20; 233:156; 308:2569; 312:1437).
En atención a lo expuesto, al ser parte la Provincia de Santa Fe en una causa de manifiesto contenido federal, considero que -cualquiera que sea la vecindad o nacionalidad de la actora- (v. Fallos: 317:473; 318:30 y sus citas; 323:1716: 333:60, entre otros) el proceso corresponde a la competencia originaria de la Corte.
LAURA M. MONTI.

Autos y Vistos; Considerando:
1°) Que a fs. 6/22 la empresa Coto Centro Integral de Comercialización S.A. promueve acción de amparo en los términos de los artículos 43 de la Constitución Nacional y 321, inciso 2°, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, contra la Provincia de Santa Fe, a fin de que se declare que la demandada carece de facultades para regular la jornada de trabajo, el descanso semanal de los trabajadores, los días feriados, el régimen de apertura y cierre de los comercios y el horario de atención al público de los supermercados, en tanto ya se dictaron las normas respectivas en el orden nacional (Leyes 18204, reformada por la Ley 21297, 18425, 20744 y Decreto 2284/91, ratificado por la Ley 24307, al que adhirió la Provincia de Santa Fe mediante la Ley 10787)
Plantea asimismo la inconstitucionalidad de la Ley provincial 13441 sancionada con el propósito de regular en la órbita local dichas materias.
Señala que en la ciudad de Santa Fe funcionan tres de sus locales comerciales, los que fueron alcanzados por la disposición impugnada, la que -según sostiene- lesiona, altera, restringe y amenaza, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, sus derechos de propiedad, trabajar y ejercer industria lícita, amparados por los artículos 14 y 17 de la Constitución Nacional, al regular temas laborales y económicos delegados al Gobierno Nacional, por lo cual afirma que también vulnera los artículos 31 y 75, incisos 12 y 18, de la Ley Fundamental.
Solicita el dictado de una medida cautelar, en los términos del artículo 230 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, para que la provincia se abstenga de iniciar o proseguir cualquier acción en su contra con fundamento en la ley cuestionada, ya sea de carácter judicial o administrativo, hasta que se resuelva la cuestión de fondo en este proceso.
2°) Que a fs. 25/26 la señora Procuradora Fiscal dictamina que este proceso corresponde a la competencia originaria de este Tribunal, por considerar que el asunto exige dilucidar si el accionar de la autoridad local interfiere en el ámbito que le es propio a la Nación en materia de contrato de trabajo y de promoción comercial (artículo 75, incs. 12 y 18 de la Constitución Nacional)
3°) Que el Tribunal ha reconocido la posibilidad de que la acción de amparo, de manera general, tramite en esta instancia, siempre que se verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria, toda vez que, de otro modo, en tales ocasiones quedarían sin protección los derechos de las partes en los supuestos contemplados por el artículo 43 de la Constitución (Fallos: 322:190; 323:2107 y 3326, entre muchos otros).
4°) Que la apertura de la jurisdicción originaria en razón de la materia cuando una provincia es parte, solo procede cuando la acción entablada se funda directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional, leyes del Congreso, o tratados, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa (Fallos: 332:1422, entre muchos otros).
Por lo tanto, quedan excluidos de dicha instancia los procesos en los que se debatan cuestiones de índole local que traigan aparejada la necesidad de hacer mérito de estas o que requieran para su solución la aplicación de normas de esa naturaleza o el examen o la revisión en sentido estricto de actos administrativos de las autoridades provinciales, legislativos o judiciales de carácter local (Fallos: 330:1114; 329:937).
5°) Que en el sub lite se configura la situación descripta en el segundo párrafo del considerando 4° precedente, ya que la Provincia de Santa Fe mediante la Ley local 10787 adhirió a los principios de desregulación fijados por las normas del Decreto 2284/91 del Poder Ejecutivo Nacional, cuyo artículo 18 suprimió toda restricción de horarios y días de trabajo en la prestación de servicios de venta, empaque, expedición, administración y otras actividades comerciales afines, sin perjuicio de los derechos individuales del trabajador.
Asimismo el artículo 2° de la citada ley local estableció que “En el plazo de sesenta (60) días posteriores a la promulgación de esta ley, prorrogables por otros sesenta (60) días más, el Poder Ejecutivo, en la esfera de su competencia, adecuará los decretos, resoluciones y disposiciones de él emanados que contraríen los principios de desregulación a los cuales se adhiere”, y que “En el mismo plazo enviará a la Legislatura Provincial los Mensajes y Proyectos de Ley necesarios para compatibilizar la legislación provincial vigente a los referidos principios de desregulación”.
En tales condiciones, la materia del pleito exige, de manera ineludible, interpretar, aplicar y establecer el alcance de dicha norma de adhesión que integra el derecho público provincial, y examinar la compatibilidad o no de las disposiciones de la Ley 13441 aquí impugnada con aquella.
Esa labor hermenéutica extralimita la que autoriza un planteo de esta índole en cualquier causa en la que, en ejercicio de la jurisdicción originaria que le confiere al Tribunal el artículo 117 de la Ley Fundamental, debe resolverse sobre la constitucionalidad de prescripciones locales (Fallos: 311:2104 y sus citas; 311:2222; 317:473; 319:418).
6°) Que la conclusión expuesta no se ve alterada por la afectación que se invoca a la cláusula constitucional del artículo 75, inc. 12.
En efecto, el propósito perseguido por el constituyente al conferir al Poder Legislativo Nacional la atribución de dictar las leyes que se denominan de “derecho común” no fue otro que el de lograr la uniformidad de las instituciones sustantivas o de fondo, salvaguardando al propio tiempo la diversidad de jurisdicciones que corresponde a un sistema federal de gobierno (Fallos: 278:62).
7°) Que, por ese motivo, la competencia atribuida por el artículo 116 de la Ley Fundamental a esta Corte y a los tribunales inferiores de la Nación con respecto a las causas que versen sobre puntos regidos por las leyes de la Nación, encuentra como límite la reserva hecha en el citado inciso 12 del artículo 75, y por consiguiente la demanda que, como en el sub lite, se funda directamente en la falta de validez de una ley local por considerarla contraria a las disposiciones de las leyes de “derecho común”, debe ser juzgada por los jueces locales, ya que su aplicación le corresponde a ellos al caer las cosas de que se trata bajo su jurisdicción (conf. causa CSJ 660/2008 (44- P)/CS1 “Papel Misionero S.A.I.F.C. c/ Misiones, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, sentencia del 9 de noviembre de 2010) .
8°) Que en el marco antedicho es dable poner de resalto que el artículo 31 de la Ley Fundamental consagra expresamente el principio según el cual la Constitución Nacional, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras, son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o Constituciones provinciales.
9°) Que esa disposición constitucional, que rige en el ámbito de toda la Nación, es la que determina asimismo la atribución que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia locales de examinar las leyes en los casos concretos que se plantean, comparándolas con el texto de la Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con esta, y abstener se de aplicarlas, si se encuentran en oposición con ella (Fallos: 33:162; 267:215, considerando 11; 308:490; 311:2478; 312:2494; 313:1513, entre otros).
Tal estado de cosas trae aparejado que no exista óbice para que todo magistrado argentino, federal, nacional o provincial, sea cual fuere su competencia, se pronuncie sobre las cuestiones constitucionales que pudiesen proponerse en los asuntos que deba juzgar (Fallos: 308:490), en virtud de la naturaleza difusa del control de constitucionalidad que ejercen todos los jueces del país (Fallos: 311:2478; entre otros), de nuestro sistema federal y de las autonomías provinciales (Fallos: 311:1588 y 1597; 313:548; 323:3859 y sus citas; 328:425; 329:560).
La correcta aplicación de esos principios guarda los legítimos fueros de las entidades que integran el gobierno federal, dentro de su normal jerarquía, dado que carece de objeto llevar a la justicia nacional el cuestionamiento de una ley o un decreto que, en sus efectos, puede ser rectificado por la magistratura provincial (Fallos: 176:315, considerando 3°; 326:3105).
10) Que ello no obsta a la tutela que esta Corte eventualmente pueda dar a los aspectos federales que el litigio pudiere comprender, la que debe procurarse por la vía del recurso extraordinario, en la medida que la decisión de los jueces provinciales afecte el interés de las partes (arg. Fallos: 312:1437).
11) Que no es óbice a todo lo expuesto la sentencia de Fallos: 308:2569, ya que en el caso no se configuran las circunstancias valoradas en dicho pronunciamiento, ni se advierte la presencia de un nítido interés federal que justifique la radicación de la causa en la jurisdicción excepcional prevista en el citado artículo 117 de la Constitución Nacional (arg. Fallos: 333:1386)
Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: Declarar que esta causa no corresponde a la competencia originaria de esta Corte. Notifíquese, comuníquese a la Procuración General y, oportunamente, archívese.
RICARDO LUIS LORENZETTI – JUAN CARLOS MAQUEDA – ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO.